סעיף 19(ג)(1) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה מעניק פטור מתשלום היטל השבחה בגין בניה או הרחבה של דירת מגורים עד לשטח שלא יעלה על 140 מ"ר, וזאת בנוסח הבא:
"בניה או הרחבה של דירת מגורים לא ייראו כמימוש זכויות אם המחזיק במקרקעין או קרובו הגיש בקשה להיתר בניה על אותם מקרקעין שישמשו למגוריו או למגורי קרובו ובלבד שהשטח הכולל של דירת המגורים האמורה לאחר בנייתה או הרחבתה אינו עולה על 140 מ"ר; עם כל בניה או הרחבה נוספת מעל השטח האמור ישולם היטל, בשיעור יחסי לגודל הבניה או ההרחבה הנוספת"
במסגרת הליך דנ"א 6298/15 הוועדה המקומית לתכנון ובניה פ"ת נ' שלום דיבון דן בית המשפט העליון בשאלה העקרונית למי בדיוק ניתן פטור זה כשמדובר בדירת מגורים שיש לה מספר מחזיקים שזכאים לקבלו.
האם הוא ניתן בנפרד לכל אחד מהמחזיקים בדירה, או שמא ניתן להעניק רק פטור אחד בלבד לדירה ולכל המחזיקים בה, כך שהם יתחלקו בו ביניהם?
תיק זה עסק בשני זוגות שבנו על גבי מגרש בפתח תקווה בניין ובו 10 דירות, כאשר כל אחד מהזוגות קיבל זכויות בעלות באחת מהדירות והתגורר בה.
כל זוג ביקש מהוועדה המקומית בפתח תקווה פטור מהיטל השבחה לדירה שבבעלותו, אך נדחה בטענה שסעיף הפטור מקנה פטור אחד בלבד למגרש, שיתחלק בין בעלי הזכויות הזכאים לפטור.
כעת החלה שרשרת של ערעורים שהגישו הצדדים.
בתחילה הגישו שני הזוגות, המחזיקים במקרקעין, ערעור על החלטת הוועדה בפני בית משפט השלום בראשל"צ, שקיבל אותו וקבע שכל אחד משני הזוגות זכאי לפטור אחד מהיטל השבחה בגין דירתו.
לאחר מכן, הוועדה המקומית הגישה ערעור לבית המשפט המחוזי, שקיבל אותו וקבע שיש לתת פטור אחד בלבד לכל המחזיקים בקרקע.
לאחר מכן, שני הזוגות הגישו ערעור לבית המשפט העליון, שקיבל אותו בדעת רוב, וקבע שיש לתת את הפטור לכל אחד מהמחזיקים שזכאים לו.
לבסוף, הגישה הוועדה של פ"ת בקשה לדיון נוסף, שהתקבלה לאחר שהצטרפו אליה גם היועמ"ש לממשלה ו-16 ועדות מקומיות נוספות, שתמכו בטענות הוועדה של פ"ת.
טענות הוועדות המקומיות
הוועדות המקומיות טענו, בין היתר, שפסק הדין בערעור בפני בית המשפט העליון מרחיב מאד את היקפו של הפטור, כך שהוא ינתן גם למי שאינו זקוק לסיוע סוציאלי, לרבות קבוצות רכישה וזאת בניגוד לתכלית הפטור.
עוד נטען כי הפטור עלול לגרום להפסדים של סכומי עתק ופגיעה קשה בתקציבי הרשויות המקומיות וביכולת לפתח מקרקעין ויוביל לעליית מחירי המקרקעין.
עמדת היועץ המשפטי לממשלה
היועץ המשפטי סבר שהפרשנות שאומצה בפסק הדין אמנם אפשרית ומעוגנת בלשונו של סעיף הפטור, אך מוטב לפרשו בצמצום, מאחר שהוא עלול לתוצאות בלתי רצויות, בדגש על פגיעה בתקציבי הרשויות המקומיות.
הקושי העיקרי לדבריו נגע למקרים שבהם הקרקע נמכרה לקבוצת רכישה ובפרט כאשר בעת המכירה היתה ההשבחה ידועה וצפויה, שאז הפטור עלול להוביל להרחבת היקפו בניגוד לתכליתו הסוציאלית, לפגוע בציבור הרחב ולהפלות לרעה רוכשי דירה מקבלן.
לפיכך, סבר היועץ המשפטי כי ראוי להחריג מגדר פסק הדין את המקרים הנ"ל.
טענות המחזיקים במקרקעין
המחזיקים במקרקעין טענו שלא הוכחו הטענות בדבר השלכותיו השליליות של פסק הדין וכי לא הוצגו כל נתונים לגבי היקף הפטורים שנתבקשו מאז שניתן פסק הדין בבית משפט השלום, מה גם שאף רשות מקומית לא קרסה ממועד מתן פסק הדין הנ"ל.
הכרעת בית המשפט העליון
הנשיאה דאז מרים נאור, שכתבה את ההחלטה אליה הצטרפו יתר השופטים, ציינה שסעיף 19(ג) לתוספת מאפשר לתת פטור מהיטל השבחה בגין בנייה או הרחבה של דירת מגורים בהתקיים מספר תנאים, לרבות דרישה כי הדירה תשמש למגורי המחזיק בקרקע או קרובו וכי שטחה הכולל לאחר הבנייה או ההרחבה לא יעלה על 140 מ"ר.
הפטור ניתן בשני שלבים. בתחילה נדחה מועד התשלום ולאחר ארבע שנים שבהן התגורר בדירה המחזיק בקרקע או קרובו, יהפוך הפטור למוחלט.
השאלה האם יש לתת פטור בנפרד לכל אחד מהמחזיקים עבור דירתו או שמא יש לתת פטור אחד לכל המחזיקים בחלקה היא שאלה פרשנית, ולכן התשובה לה תיגזר מלשון החוק ומתכליתו.
מכיוון שלשון החוק ניתנת לפירוש לפי שתי הגישות הללו, אזי התשובה לשאלה זו תינתן לפי תכלית הפטור וזאת מהנימוקים שנסביר מיד.
התכלית הסוציאלית של הפטור
כפי שנקבע בפסיקה, תכלית הפטור נועדה לקדם תכלית סוציאלית מובהקת, שהיא לסייע לאזרחים לשפר את תנאי הדיור שלהם באמצעות הקלת העול הכספי הכרוך בכך וכן ליצור תמריץ לפיתוח המקרקעין, ובכך להביא לשיפור במצב הנדל"ן באזור ולהקל על מצוקת הדיור גם במובן הרחב.
מצד שני, תכלית הפטור גם נועדה למנוע את ניצולו לרעה וזאת לאור הדרישות הנוגעות לגודל הדירה ולמשך הזמן שבו יש לגור בה כתנאי לקבלת הפטור.
התכלית הסוציאלית של הפטור, של שיפור תנאי הדיור, מתקיימת בכל אחד מהמחזיקים במשותף בקרקע שזכאי לו, ולכן מבחינת תכלית זו קיימת הצדקה ליתן את הפטור לכל מחזיק הזכאי לכך, ולא להסתפק בפטור אחד בלבד למגרש מקרקעין.
עקרון השיוויון במס
עקרון השיוויון במס מחייב לנהוג באופן דומה בנישומים שעניינם דומה.
שיקול זה מוביל למסקנה שאין להבחין בין שני נישומים העומדים בתנאי הפטור, רק בגלל שאחד מהם מחזיק בקרקע עם אחרים ולא לבדו.
הפגיעה בתקציב הרשויות המקומיות
אמנם, בפרשנות היקף הפטור יש ליתן משקל לחשש מפני הרחבת יתר של הפטור, מאחר שהפטור נוגס בתקציבי הרשויות המקומיות, אך אין אומר שבכל מקרה בו יתכנו כמה פרשנויות לסעיף הפטור, תמיד יש להעדיף את הפירוש שמצמצם אותו, אלא יש לפרשו בכל מקרה לחוד לפי תכלית הפטור ובהתאם לנסיבות המקרה.
במקרה דנן, גם אם יש להתחשב בטענה לפיה הרחבת הפטור תגרום נזק כספי עצום לרשויות המקומיות, תפגע ביכולת לקדם תכניות לפיתוח מקרקעין ותחריף את משבר הדיור, עדיין יש להוכיח טענה זו בעובדות ובמספרים, אך כך לא נעשה.
קבוצות רכישה
אחת הטענות העיקריות טענה שהרחבת הפטור עלולה להעניק פטור לא מוצדק כאשר המחזיקים במשותף בקרקע הנם חלק מקבוצת רכישה שקונה מקרקעין כדי לבנות בו דירות לחבריה.
זוהי טענה בעלת משקל, אולם בית המשפט העליון אינו נוהג להכריע בעניינים תיאורטיים, שאינם נחוצים להכרעה.
בהתאם לכך נקבע שסעיף הפטור מאפשר ליתן פטור מהיטל השבחה לכל אחד מהמחזיקים במשותף בקרקע העומד בתנאיו ובלבד שהם אינם בני משפחה אחת, כאמור בהלכת צרי, שנקבעה בהליך ע"א 7417/01 צרי נ' הוועדה המקומית גבעתיים.
עוד נקבע שאין ללמוד מקביעה זו לגבי המקרה התיאורטי של מחזיקים בקרקע במשותף החברים בקבוצת רכישה.
משמעות הדבר היא שכל אחד משני הזוגות במקרה דנן זכאי לפטור משלו מהיטל השבחה עבור דירתו.
בית המשפט נדרש להכריע בשאלה האם הפטור מהיטל השבחה לצורך הרחבת דירת מגורים ניתן לכל מחזיק בדירה בנפרד או לכל המחזיקים יחדיו…